我国《农业保险条例》自2012年颁布至今已有10年，在《农业保险条例》的规范和推动下，中国农业保险蓬勃发展起来，为农业农村发展、脱贫攻坚和乡村振兴做出了独特贡献。随着实践的发展、农业保险制度和政策的调整，《农业保险条例》的很多规定已经很难适应农业保险高质量发展的需要，修订《农业保险条例》势在必行。

《农业保险条例》在推动中国农业保险发展中发挥了重要作用

农业保险的健康发展离不开相关法律法规的支撑。2012年11月，我国第一部农业保险法规《农业保险条例》出台，以国务院令的形式发布。2016年2月，国务院对《农业保险条例》进行了初次修订。

条例是法的表现形式之一，是党的最高领导机关、国家最高行政机关、国家和地方立法机关，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的，比较全面系统、具有长期执行效力的法规性文件。条例根据宪法和法律制定，具有法的效力，是从属于法律的规范性文件，人人必须遵守，违反它将承担相应的法律后果。

1987年4月国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》明确规定，国务院各部门和地方各级人民政府制定的规章不能称其为“条例”，其制定者必须是国家权力机关或行政机关以及受这些机关委派的组织；企事业单位职能部门、党派团体不能用条例行文，从行文的源头上保证了条例的权威性、约束力。

《农业保险条例》是我国农业保险市场法制化建设的起点，在我国农业保险发展历史上具有里程碑式的意义，也对我国农业保险的发展发挥了巨大的推动作用。

《农业保险条例》出台以来，我国农业保险取得了长足的发展。2021年我国农业保险保费收入956.18亿元，为农民提供农业风险保障4.78万亿元，承保的农作物品种达270多种，覆盖面不断扩大，基本涵盖了农业的各个领域。全国建成基层保险服务机构约40多万个，基层服务人员约50万人，受保障的农户数量增长到1.8亿户次，基本覆盖了所有县级行政区域95%以上的乡镇。目前我国已经成为世界上农业保险保费规模最大的国家。在我国农业保险的发展过程中，《农业保险条例》功不可没。

1.《农业保险条例》填补了我国农业保险法律制度的空白

农业保险，特别是政策性农业保险的发展需要法制的有力保障。《农业保险条例》是我国第一部专门针对农业保险的最高行政法规，在我国现行的农业保险法律法规体系中起着承上启下的总领作用。现行的农业保险法制体系还包括《保险法》《农业法》《物权法》《合同法》等法律，《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》等部门规章，以及从2007年起连续多年的中央一号文件和监管部门相关文件中所涉及的农业保险的内容。在《农业保险法》长期缺位的情况下，《农业保险条例》在规范农业保险活动，明确保险监督管理、财政、国土资源、农业、林业、发展改革、税务、民政、气象等有关部门和地方政府的职责，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，建立农业保险相关信息的共享机制，促进农业保险事业健康发展等方面发挥了积极作用。

2.《农业保险条例》厘清了农业保险的性质，初步确立了中国农业保险的制度架构

《农业保险条例》立足中国国情，提出明确了农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的制度运行原则。其提出，国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度，省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。这就基本上确定了中国农业保险选择“政府市场合作”（也称PPP）模式，并实行中央和地方政府双层决策和实施机制。地方政府可以在全国制度模式基础上，确定本省、自治区、直辖市的经营模式。为后来我国农业保险市场的多样化发展和经营模式的优胜劣汰奠定了制度基础。

3.《农业保险条例》明晰了农险经营的基本规范和经营主体、经营规则和法律责任，初步做到了农业保险运营有法可依

作为国家惠农政策的一部分，政策性农业保险受到监管、财政、审计和检察机关在内的各类行政和司法执法主体的关注，按照《农业保险条例》的罚则，保险行业内违规违法案件被处理，部分违规案件转变成涉诉案件，有的案件还构成刑事犯罪，惩处力度空前。《农业保险条例》出台后，在实际案例中，依照特别法高于普通法的这一原则，违规套取财政资金、虚构承保面积、侵占农户赔款、审核把关不严、故意隐瞒事实等问题得到了有效的遏制，为农业保险的健康发展奠定了基础。

4.《农业保险条例》使农业保险的财税支持成为法规，支持力度不断加大

财政对农业保险的支持是政策性农业保险的重要推动力。得益于2007年开始的农业保险费的财政补贴和税收优惠的部门规章，农业保险才有了后来的发展局面，而《农业保险条例》使农业保险补贴纳入了法制化的轨道。《农业保险条例》规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴；国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。

中央财政对种植业保险保费补贴的比例由最初的25%逐渐增加到35%（东部地区）和45%（中西部地区），对新疆生产建设兵团和中央直属垦区等补贴增加到65%。中央和地方农业保险财政补贴从2007年的40.60亿元增长至2021年的746.44亿元。2021年在农业保险签单保费总收入中财政补贴资金占77%。

根据《农业保险条例》的精神，税收政策也一直在向农业保险倾斜。不仅免除了农业保险的全部增值税，保险公司经营财政给予保费补贴的农业保险业务，按不超过财政部门规定的农业保险大灾风险准备金计提比例，计提的大灾准备金准予在企业所得税前据实扣除。对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额，并对农业保险合同免除印花税。

5.《农业保险条例》使农业保险的保障范围和保障水平渐次提升

2017年之前，农业保险主要是体现“低保障，广覆盖”的精神，保险产品只覆盖种植养殖业生产的物化成本。2017至2018年，财政部选择在13个粮食大省中的200个县进行“大灾保险”试点，将地租纳入成本保障范围。两年的试点已经结束，大灾保险的受保障程度有所提高，同时也扩大了农作物的成本保障范围。在保障程度上，受保障的物化成本较之前相比提高约90%，保障效果明显。以山东省为例，玉米、小麦、水稻等主要粮食作物承保覆盖率超过75%，年参保农户约1600万户次，多个乡镇农户参保率达到100%，并且农户自付保费部分由乡镇财政统一拨划。2019年“利奇马”台风造成山东省近520万亩农田受灾，农业保险公司为受灾的60.3万户农户解决赔款近1300万元，充分体现了农业保险处理大灾风险的能力。在保障范围上，2019年继续扩大了大灾保险试点范围，将原来的200个县增加到了500个，主要农业大省黑龙江、河南、山东各增加30个试点县，其他省份各增加21个，扩大了大灾保险保障范围，同时提高了受保障农户的覆盖范围，加大了农业保险“扩面、提标、增品”的工作力度。

2018年开始，财政部会同相关部门和单位，在6个粮食主产省份的24个产粮大县开展了为期3年的完全成本保险和种植收入保险试点工作，保障水平覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等全部农业生产成本或种植收入。2022年，财政部会同相关部门和单位，将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到13个粮食主产省的812个产粮大县，实现全覆盖。

6.《农业保险条例》促进了农业保险科技的应用与发展

《农业保险条例》要求财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。基于此，近十年来，开展农业保险业务的保险公司不断利用科技加速转型，将卫星定位、遥感等高新科技运用到农业保险业务流程中，促进涉农信息和数据整合。保险公司与气象部门合作，开发了多款气象指数保险，并与林业部门和地质部门形成了联动机制，结合气象局的天气数据实时监控气象灾害，开展自然灾害前的预警工作和应对灾害的减损、止损工作，发挥了保险的防灾减损、社会管理职能。

在承保方面，很多保险公司都已经运用“3S”（遥感、地理信息和全球定位）技术对农作物的生长状况以及产量进行测量和定位，有效辅助保险公司进行承保和核保。在理赔方面，保险公司利用这些科技，打破了传统农业保险理赔流程中的局限，运用遥感技术全面了解不同区域的农作物受灾状况，合理分配查勘资源，节约保险公司成本，为准确查勘定损提供技术支持。比如，某公司创新了电子签单模式，当确定好理赔方式和理赔金额之后，处理器自动识别签名是否与承保时一致，发生灾害损失时，能够实现自动赔付，极大提高了服务客户的效率。在定价方面，保险公司利用物联网、大数据和人工智能等技术完善农业保险信息和数据的结构，对涉农信息进行积累、分析，有利于农业报险产品更合理、精准的定价。

北京市等地方性的农业保险信息网络和中国银保信的全国性农业保险信息系统被构建起来，北京市在2019年成功地全面开展了农业保险承保流程电子化改革试点，农业保险在科技化方面进展迅速。《农业保险条例》出台以来，我国农业保险的新基建效果显著。

总之，《农业保险条例》对我国农业保险的发展发挥了巨大的推动作用。

修订《农业保险条例》是推动农业保险高质量发展的需要

政策性农业保险是目前中国农业保险的主导制度模式。一般来说，农业保险立法，主要是为政策性农业保险立法，商业性农业保险不需要另外立法，有《保险法》就足够了。我国的《农业保险条例》虽然没有在条款文字上过多强调政策性农业保险，但15年的农业保险实践表明，需要规范的主要是政策性农业保险。因为它不仅涉及到庞大的财政资金的使用和效率，更涉及到数以亿计的投保农户的切身利益。

现在的《农业保险条例》在2016年修订过一次，但只修订了第十七条，放宽了进入农业保险经营的门槛，其他重要问题没有任何涉及。根据调查和研究，目前的《农业保险条例》对于政策性农业保险中的诸多问题，缺乏规范，或者规范太粗，无法适应农业保险高质量发展的需要。展望未来，国家乡村振兴战略为农业保险发展提供了广阔空间。新型经营主体的快速发展需要农业保险提供更大支持，农业和农村新业态发展需要农业保险提供保障，乡村治理能力现代化需要农业保险拓展新功能，农业保险将经历从“小农险”发展到“大农险”的新阶段。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出一系列促进农业保险发展的政策，致力于扩大农业保险覆盖面，提高保障水平，完善风险分散机制，提升粮食和重要农产品供给保障能力。目前的《农业保险条例》难以满足乡村振兴战略对于农业保险发展的新要求，亟需紧扣农业保险发展目标，修订《农业保险条例》，完善农业保险法律法规体系，健全农业保险高质量发展的制度体系，为乡村振兴战略保驾护航。

1.立法目标不够丰富

政策性农业保险作为农业农村发展的重要政策工具和国家食物安全战略的组成部分，现在已得到从中央到民众的广泛认同。作为行政法规，应开宗明义清晰阐述建立政策性农业保险制度的立法目标，这是《农业保险条例》的宗旨所在。目前的《农业保险条例》只是为了“规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展”，这个表述缺乏立法高度，也不能完全体现党中央国务院近20年来对于国家农业安全和农村发展的总体战略和发展农业保险的一些更重要的目标，也不符合近15年来农业保险所发挥的重要作用。

农业保险的法律法规目标，是立法的主导思想和基础，立法目标太单调，很难设想，其规范的内容能充分体现和契合党和国家的战略要求。特别是在近年国际政治的变化中，农业和农业保险已经远远不能仅当作普通的政策工具。我们在不止一篇文章中讨论过，农业保险不单是为了保护合同当事人的合法权益，提高农业抗风险能力，更重要的是保障国家的食物安全，稳定和增加农户的农业收入，加快农业农村发展，保障国家食物供给，降低生产成本，提高中国农产品的国际竞争力。在乡村振兴的背景下，这些目标尤其值得强调。

即使从国家财政的视角，也应该有更高、更丰富的目标。财政每年花费巨大公共资金支持农业保险的发展，有了恰如其分的立法目标，才会更加重视法规的实施和效果评价。

2.制度架构不够清晰

《农业保险条例》作为行政法规，就是要以法规的形式勾画和确定农业保险的制度架构，因为这是《农业法》《保险法》《公司法》等法律法规所无法满足的需求。由于实践的局限，现在的《农业保险条例》对我国的农业保险，特别是政策性农业保险的制度架构，还比较模糊或者粗糙。

对于现在的制度架构，《农业保险条例》只是给出了一些重要原则，即“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”和“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”。对于这些原则性的规定，有关部门虽然在不止一个部门规章中做过一些解读，比如，政府会给出一些引导性政策的支持，让商业保险经营机构参与农业保险供给，政府、机构和农户都可以自愿参与，多个政府部门加以支持配合。

对于农业保险实行中央和地方双层决策制度，也只能让各方了解这个制度架构的大概。因为没有具体给出架构和政府、经营机构和农户各方参与主体的权利、责任、范围和相关利益，在执行过程中随意性就比较大。对于这个制度包括哪些主要层次，直接保险和独特的农业保险大灾风险分散制度如何建立和衔接，中央政府各相关部门，各省、自治区、直辖市以及县级政府，并不完全了解他们该做什么和不该做什么。产生了一系列理解和执行的偏差和错误，给某些乱作为和不作为提供了可能，更重要的是降低了制度的效率。

3.政府行为不尽规范

在我们的农业保险制度架构中，政府虽然不是农业保险合同的当事人，却是举足轻重的参与主体。《农业保险条例》第三条提到的四条“原则”，三条都跟政府有关。但对于各级政府的作为，却缺乏周到规定。按照目前的归纳，至少对于中央、省和县三级政府的责任权利，有必要作出比较详细的法规规定。这些年，因为没有这种详细规定，省级政府和县级政府“缺位”和“越位”问题不少。诸如，通过不规范招标确定经营主体的问题；通过“协议赔付”直接干预理赔，损害投保农户利益的问题；通过截留挪用拖欠各级保费补贴款，侵害保险经营主体和投保农户合法权益问题，都跟法规规范缺失有关。为了解决这些问题，虽然相关政府部门也通过规范文件作出要求，但遗憾的是，这些文件法律层次太低，可执行性不高，有的条文实际上就是一种可执行可不执行的建议。比如，2019年的财政部等四部门发布的《关于加快农业保险高质量发展的政策建议》中提出了“地方各级政府不参与农业保险的具体经营”“充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权”，有的地方政府并未完全执行。再如，《农业保险条例》规定了“财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制”。因为责任不明确，不具有可操作性，直到现在也没有完全实现有关农业保险的信息共享。

4.监督管理缺乏统一

监督和管理是保证农业保险健康运行的必要手段。《农业保险条例》第四条规定“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”，与第三条缩减的“协同推进”是相联系的。这些年的实践表明，“相关部门”有十多个，但是除了财政管财政资金、保险监督管理部门管保险公司、农业林草部门参与一些政策制定之外，并没有对其他部门提出具体工作要求。而监督管理的分散化，甚至有时候政出多门，难以相互配合，对农业保险带来的负面作用不小，在很大意义上影响了农业保险的高质量发展。

因为《农业保险条例》没有对地方政府的行为作出规范，缺乏对地方政府在农业保险活动中的行为监督，形成监管真空，就出现了许多长期得不到解决的问题，如上面提到的“协议赔付”、应收保费等问题。

5.保险经营规则粗糙

政策性农业保险不同于商业性农业保险，政策性农业保险的经营就必须通过《农业保险条例》来制定其所需要的规则。限于实践和经验，《农业保险条例》对政策性农业保险的规定比较粗糙，体现政策性农业保险特点的许多要素，没有能够在《农业保险条例》中得到体现。比如，这种保险要体现政策目标，不能由保险经营机构来选择风险，需要从法规上作出保险责任和除外责任的规定。因为没有作出规定，只是在出现问题之后才通过部门文件的形式作出补充。对于保险最重要的产品设计和费率精算，也需要《农业保险条例》作出明确的规定，因为现行规定的模糊性和缺乏操作性，给农业保险经营带来很大困惑和某些混乱。

对于保险标的的范围和央地分工，以及农业保险项目的设定（例如物化成本保险、完全成本保险、收入保险、天气指数保险等），涉及到政策性农业保险的预期和效果，因为在条例中没有明确，不利于政策性农业保险有计划地可持续发展。

农业保险经营主体承担着产品设计和费率精算责任，《农业保险条例》也好，其他行政文件也好，都没有要求政府有关部门提供给他们必要信息的义务。迄今为止，监督管理部门也没有出台政策性农业保险的风险区划和精算规则，又不信任经营机构定价，也不提供定价所需数据信息，恐怕需要改变《农业保险条例》中的模糊规则，通过修订条例，制定更加合理、操作性较强的经营规则。其实像风险区划、精算定价问题，由《农业保险条例》来作出规定，由政府有关部门来科学合理解决，既能保证政策性农业保险的效率，也能给保险经营者省去很多外在负担，更能消除公众质疑，可谓三全其美。

另外，现行农业保险合同也存在一些缺陷，不利于提升保障水平。一是分阶段赔付的方法影响了保障水平的提升。种植业保险采用分阶段赔付的办法，即依据农作物受损时所处的生长阶段对农业保险保额进行调整。在现有农业保险合约下，保额的提高并不必然带来农业保险保障水平的提升。二是保险条款中不允许设置绝对免赔，降低了农业保险对于较大灾害损失的赔付水平。不允许设置绝对免赔，降低了获赔门槛，使得农业保险的赔付呈现“高获赔概率、低保险赔付”的特征，既不利于发挥保险转嫁发生概率小、损失程度较大风险的效率优势，也难以满足规模经营主体对“低获赔概率、高保险赔付”的保障需求。

6.处罚力度尚欠给力

《农业保险条例》第四章是“法律责任”，专门对保险经营机构违规行为作出了处罚规定，这是非常必要的。法律法规之所以要有严厉的处罚规定，就是为了促进保险经营机构合规合法经营。从事政策性农业保险经营，既不能损害消费者利益，也不能损害政府利益。问题是损害主体既可能是农业保险经营者，也可能是地方政府官员。目前的《农业保险条例》虽然规定了相关政府部门对农业保险的政策支持，但没有有效界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界。例如，已有的罚则几乎全部针对保险公司，而对于政府可能的违规行为却没有任何相应的罚则。现行《农业保险条例》“法律责任”这一章共五条，都是讲的经营机构，没有讲地方政府官员。这是一个遗憾。

实践一再表明，地方政府及其官员在农业保险活动中有不少违规违法活动，触犯刑法的虽然可以由监察机关来侦办，我们也看到不少这方面的违法受处罚的裁判文书案例。但是农业保险活动中，更常见的是违规行为，需要根据法规来处罚。因为《农业保险条例》中没有追究地方政府官员责任的内容，致使少数地方官员有恃无恐，而且存在的这些问题久拖不决，哪怕有部门文件一再强调和催促。但毫无疑问，后果还是要由保险公司和投保农户承担，这就必然在一定程度上抵消了农户对农业保险政策的获得感和满意度。

修订《农业保险条例》的一些建议

根据上面的讨论，我们认为《农业保险条例》的修订，应该提到有关部门的议事日程上。那么应该修订和补充什么内容？依笔者陋见，可主要包含如下几个方面。

1.提升农业保险的制度和政策目标

中国农业保险应当将制度和政策目标提升到国家战略层面。要在《农业保险条例》中强调，国家建立农业保险制度，大力支持农业保险，第一为国家食物安全，特别是粮食安全提供风险保障；第二为稳定和增加农户的农业收入；第三为促进乡村振兴和农业农村发展；第四为保证国民的廉价食物供给；第五为降低农业生产成本，提高农产品的国际竞争力。

2.准确定义和刻画我国农业保险制度架构

无论《农业保险条例》是否修改名称，它实质上规范的是政策性农业保险，因为商业性农业保险不需要专门立法。其他国家实际上都是这样。

相较而言，中国的政策性农业保险制度不同于其他国家的设计。鉴于我国财税体制的特点，目前采用中央和地方双层决策和执行的体制。而且，地方政府在决策和操作中，实际上还有市、县（主要是县）两个重要层面。15年的实践表明，县级政府更关键。因为县级政府是农业保险的直接执行者。

修订的《农业保险条例》应当明确体现上述政策性农业保险的制度特征，最好不使用可以有多种理解的模糊用语，特别是不能忽视对县级政府的必要和合理定位。要说“中国特色”，这里面就体现出农业保险制度的“中国特色”，既不同于美国、加拿大，也不同于日本、印度。

其他的制度架构的组成要素还有很多，比如市场经营主体、市场准入、经营方式、消费者权利等也是制度架构的重要组成部分，不过现有的条款内容已经有规定和表述，只需做文字修改。比如，要完善农险市场主体的准入与退出机制。一方面，在市场准入上引导公司对农业保险专业化经营，增强持续经营的预期，从而鼓励保险公司增加对农业保险的资源投入，提升服务质量。另一方面，要建立真正的市场化退出机制，赋予公司以硬性的市场约束。经营行为不规范、侵犯农户利益、经营绩效低下的市场主体要退出市场，从而提升市场主体的违规成本，发挥市场机制良币驱逐劣币的正向激励作用。

3.规定政府及其部门在农业保险活动中的具体责任

不管我们是否愿意承认，政策性农业保险就是政府主导的农业保险。没有政府的巨大财政支持，这个制度和市场都难以存在。既然政府主导，就必须将不同层级政府的责任界定清楚。根据经验观察，我们认为：

中央政府的主要职责可以是：（1）确定保险的政策目标，制定法律法规；（2）依法制定相关支持政策；（3）统筹进行管理、推进和监督；（4）做全国的农业保险发展规划；（5）预算和拨付中央财政的补贴资金；（6）建立、运作和管理政策性农业保险大灾风险管理机构；（7）对政策性农业保险包括财政资金使用效果的制度绩效进行评估。

地方政府的主要职责可分为省级和县级两个层次。省级政府的主要职责可以是：（1）确定本省的经营模式和市场组织结构；（2）制定本省的农业保险发展规划；（3）在确保中央补贴项目补贴资金的条件下，确定本省特色保险的标的、补贴范围和标准；（4）确定农业保险在本省的运行规则；（5）根据中央大灾风险管理制度安排，确定建立或者不建立本省农业保险大灾准备金；（6）根据法律法规和运行规则，实施对本省农业保险运行的全方位监管等。

县级政府的主要职责可以是：（1）因地制宜地落实省政府的农业保险发展规划；（2）协助保险经营机构进行组织、宣传和动员，对于中央和省级政府确定的农业保险项目，力争实现“应保尽保”；（3）执行上级政府关于农业保险的法规和政策；（4）代表央地政府给投保农户补贴保险费（如果本省财政部门规定由县级政府负责与公司结算），按照省级政府规定为本县投保农户提供保险费补贴；（5）维护投保农户的权益，力争做到“应赔尽赔”；（6）依据本县实际，开发本县支持的特色农业保险项目等。

除此之外，农业保险涉及许多部门，已在《农业保险条例》中列明的有国务院财政、农业、林业、银保监、发展改革、税务、民政、国土资源、气象9个部门，但其中大多数部门并没有明确其具体责任。最好，只对需要负具体责任的部门，例如气象部门，作出规定就好，其他部门不一定都要提及。比如，对于气象部门，可以赋予其促进与指数保险发展相关的基础设施建设的责任。发展指数保险要求具备高质量的数据。对于天气指数保险，产品开发需要质量可靠、不易篡改、可以自动获取的气象数据。但我国地域辽阔，地面气象观测站点分布不够充分，制约了天气指数保险的发展。因此，气象部门要增加气象站点建设，完善与指数保险发展相关的基础设施。另外，为了提高产量数据的真实性，可要求统计、农业、气象等部门加强协调与合作，通过数据共享以及校验，提高数据的可得性与真实性。

4.进一步丰富农业保险经营的规则

政策性农业保险的经营，现在有许多亟需解决的问题，需要在修订《农业保险条例》时加以明确。例如，中央财政支持和地方政府支持的政策性农业保险的主要保险标的、经营的险种类别、主要承保的风险责任和除外责任；最好能将保险利益原则、损失补偿原则和近因原则等保险的基本原则也写进去。这些内容的强调和补充，目的在于让大家明确政策目标，同时防止保险经营机构和投保农户的逆选择，在一定程度上减少保险纠纷，使农业保险健康经营和发展。

遵照科学合理的精神，实行风险区划和费率合理分区，应该也在修订的《农业保险条例》中加以确认，并确定发布风险区划和差异化费率的责任部门，只有这样才能将这个重要问题真正付诸实施。同时，也要在这个基础上发布政策性农业保险的精算规则，通过法规保证实行精算公平费率，也就是在规定的费用率和盈利水平条件下，平均赔付率是100%。这对于政策目标的实现和财政资金使用效率的保证至关重要。如果在此次修订《农业保险条例》时，能够改变目前保险公司的定价规定，那就更好了。就能较快改变现有定价制度带来的许多矛盾和困惑，使我国政策性农业保险经营水平提高一个台阶。

修订《农业保险条例》还可以优化农业保险合同设计，指导全国农业保险实践。一是取消或提高分阶段赔付系数。在其他因素保持不变的情况下，取消或提高农业保险分阶段赔付系数，会明显提升农业保险保障水平。这是因为，分阶段赔付规定可操作性不强，在实践中难以严格执行，而且不能有效激励农户在农作物早期受灾后积极补种，有悖于保障国家粮食安全的目标，因此应取消分阶段赔付规定，或参照美国农业保险中的“补种安排(Re-planting)”条款对其进行调整。二是允许设置绝对免赔。设置绝对免赔，有助于农业保险从目前的“高获赔概率、低保险赔付”模式向“低获赔概率、高保险赔付”模式转变，使得规模经营主体在遭受概率较低但损失程度较大的风险时能够获得较高水平的赔偿。

5.明确政策性农业保险大灾风险管理制度

政策性农业保险制度需要大灾风险管理体系，国务院也已经对农业保险大灾风险管理制度的构建及其形式作出了选择，那就应该在修订《农业保险条例》时正式写进去。按照目前我们的理解，这个制度主要分为3个层次，即公司级大灾风险准备金、中国农业再保险公司和国家农业保险大灾风险基金或其他融资安排。

首先，完善大灾风险准备金制度。鼓励保险公司在正常经营年份积累大灾风险准备金，从而在不同年度之间分散风险。

其次，优化中国农业再保险的运作机制，完善农业保险再保险体系。要以农业再保险公司为载体，建立健全有效的农业保险统筹协调工作机制，并基于市场化运作的原则，构建农业再保险公司与原保险人“分担风险、分享收益”的风险共担机制，完善农业保险再保险体系。充分利用国内、国际两个再保险市场，转移、分散农业大灾风险；探索对不同风险区域的农业保险业务互换，均衡地域风险。

最后，探索国家农业保险大灾风险基金或建立具有类似功能的融资安排。在再保险摊回赔款、大灾准备金均不足以支付赔款的情况下，启动国家农业保险大灾风险基金或相应的融资安排，为经营农业保险业务的公司提供流动性支持。

如果可能，最好将3个层次的主要任务、主体责任和操作程序写进去，便于有计划地组织实施和推进。

6.各相关方的法律责任都纳入法规规范

通过《农业保险条例》制定农业保险的处罚规则，至少应该达到3个目的：第一，促使保险经营机构及其代理人合法合规经营；第二，作为保险经营机构退出的一种考核指标；第三，对参与组织管理农业保险活动的基层政府相关工作人员加以约束。

如上所述，《农业保险条例》第四章“法律责任”，只是针对保险经营机构的违规处罚，缺少两个处罚对象。

一个是地方政府相关工作人员。他们只有在农业保险活动中犯罪，触犯刑律，才可由监察机关查处。但大多数情况达不到刑罚处罚标准，而是违反了《农业保险条例》的规定，这就需要在修订《农业保险条例》时对这些人员的违规行为作出处罚规定。要基于法治思维，通过规范和约束权力，保障市场主体的权利与自由，要通过外部约束明晰政府在农业保险经营活动中的权力边界，有效防范和化解农业保险面临的制度风险。这不仅有利于解决农业保险发展的重要问题，也是贯彻党中央党风廉政工作精神的重要方面。

另一个不容忽视的方面是从事农业保险中介活动的专业经代人员、科技公司的服务人员，以及协保员的违规问题。这方面的违规问题也并不鲜见。这三类人实际上是保险公司的代理人，在代理业务中也有单独或者与保险经营机构合谋违法违规的问题。以往这种违规责任一般由保险经营机构包揽，但我们觉得还是应该分清责任，作出相关处罚规定。这也是对众多中介机构和人员，特别是50万协保员队伍负责，应该不断提高他们的法律意识，让他们在法律法规之下勤勉工作。

7.对农业保险进行监督管理部门和规则的统一

鉴于政策性农业保险相比商业性农业保险目标特殊，政策特殊，市场主体较多，利益涉及面广，必须对于监督管理作出严格规定。最好通过《农业保险条例》的修正，统一监督管理部门。同时最好能在国务院或者其部门专门设立机构，统一负责对农业保险的监督和管理，以降低监督管理的协调成本，也便于制定一系列监督和管理规则，包括制度管理、发展规划、风险区划、精算制度和财政税收等支持政策制定，以及市场主体的准入与退出机制、大灾风险分散制度的建设和管理等。